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Besoldungsrecht Niedersachsens 62. Ergänzungslieferung

Autor: Blissenbach vormals Kümmel / Pohl
Erschienen: Mai 2018

 

Die 62. Ergänzungslieferung hat folgende Inhalte:

  • Aktualisierung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) unter Gruppe 1
  • Neukommentierungen des NBesG zu
    § 10 (Besoldung bei mehreren Hauptämtern),
    § 20 (Aufwandsentschädigungen, sonstige Geldzuwendungen),
    § 57 (Anwärterbezüge), § 63 (Jährliche Sonderzahlungen),
    § 64 (Vermögenswirksame Leistungen),
    Bearbeitung der Kommentierungen zu
    § 14 (Schuldhaftes Fernbleiben vom Dienst),
    § 19 (Rückforderung von Bezügen),
    § 34 (Höhe des Familienzuschlags),
    § 35 (Stufen des Familienzuschlags),
    § 36 (Änderung des Familienzuschlags)
    unter Gruppe 3
  • Durchführungshinweise des MF zu den §§ 25 bis 27, 72 und 73 NBesG vom 1. 2. 2018; Erlass des MF vom 9. 1. 2018 zu Anwärtersonderzuschlägen im Fachbereich Straßenwesen; Runderlass des MF vom 19. 3. 2018 zu Anwärtersonderzuschlägen in der Fachrichtung Feuerwehr unter Gruppe 4
  • Haushaltsbegleitgesetz zum Nachtragshaushalt 2018 vom 28. 2. 2018 unter Gruppe 5
  • Aktualisierungen diverser Niedersächsischer Beamtengesetze und Verordnungen unter Gruppe 6
  • Aktualisierung des Gesetzes über vermögenswirksame Leistungen unter Gruppe 8
  • Aktualisierung sonstiger bundesrechtlicher Vorschriften unter Gruppe 9
  • Änderungen in den Gesetzen und sonstigen Vorschriften zum Kindergeldrecht unter Gruppe 10

 

Leseprobe

Auszug aus:

NBesG

§ 63

Jährliche Sonderzahlungen

 

1. Bewertung

Die faktische Streichung der Sonderzahlung entlastete die öffentlichen Haushalte des Landes und anderer niedersächsischer Dienstherrn erheblich von den Personalkosten, traf aber die Bezügeempfänger empfindlich. Daran ändert auch die Gewährung eines Sockelbetrages in Höhe von 420 Euro für Besoldungsempfänger bis zur Besoldungsgruppe A 8 BBesO wenig. Der ergänzend vorgesehene Sonderbetrag für erste und zweite Kinder – insoweit für alle Bezügeempfänger mit Anspruch auf Familienzuschlag – ist auch nach der Aufstockung auf 120 Euro recht gering, für dritte und weitere Kinder mit 400 Euro allerdings beachtlich. Der nachträglich eingefügte Härteausgleich gemäß Absatz 2 Satz 2 ist eine besoldungsrechtliche Petitesse, dem Grunde nach fragwürdig und in seiner Fassung gemessen an dem Regelungsziel misslungen.

 

2. Rechtliche Aspekte

Rechtlich ist der weitgehenden Streichung der früheren Sonderzuwendung kaum etwas entgegenzusetzen.1)

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Richterbesoldung vom 5. 5. 20152) noch einmal ausdrücklich bestätigt, dass die jährliche Sonderzahlung nicht zur sog. Kernalimentation zählt und für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines Grundsatzes des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG genießt.

Ein Verstoß gegen den relativen Schutz des Alimentationsprinzips liegt angesichts der weitgehenden Streichung der Sonderzahlung im Jahr 2005 ebenfalls nicht vor. Diese Besoldungskürzung könnte nur dann für eine verfassungswidrige Alimentation ausschlaggebend gewesen sein, wenn die allgemeinen Bezüge in den Jahren zuvor so weit von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt worden wären, dass allein die Sonderzuwendung den erforderlichen Ausgleich schaffen konnte, um die Amtsangemessenheit noch sicherzustellen. Die Sonderzuwendung wäre in diesen Zweck dann gleichsam hineingewachsen.

Viele Bezügeempfänger mit geringem Jahreseinkommen haben im Zusammenhang mit der weitgehenden Streichung der Sonderzahlung darauf hingewiesen, dass sich ihre Bezüge in etwa mit dem Einkommen von Sozialhilfe-Empfängern entsprechender Familienkonstellation vergleichen lassen. Diese Argumentation verdeutlicht, dass schon die Kernalimentation in manchen Fällen nicht auskömmlich ist. Viele Betroffene haben die Streichung der Sonderzahlung zum Anlass genommen, die Amtsangemessenheit der Gesamtalimentation einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen.

Von Interesse ist in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob die Alimentation von kinderreichen Beamtenfamilien seit der Streichung der Sonderzahlung noch angemessen ist oder es eines bestimmten Ausgleichs beim Kinderanteil im Familienzuschlag zwingend bedarf. In seiner bisherigen Rechtsprechung ging das Bundesverfassungsgericht immer von dem Leitbild einer vierköpfigen Familie aus.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 17. 11. 20153) über vier Richtervorlagen zur Beamtenbesoldung – insbesondere auch die Vorlage des VG Braunschweig vom 3. 4. 2014 – entschieden. In Niedersachsen waren danach die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 aus dem Jahr 2005 nach Streichung der Sonderzahlung (noch) mit dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar.

Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, dass der Niedersächsische Gesetzgeber in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Haushaltsbegleitgesetz 2005 keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt beziehungsweise solche nicht dokumentiert hat.4) Allerdings trafen den Gesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 wegen der zwischen Bund und Ländern geteilten Alimentationsverantwortung auch nur eingeschränkte Begründungspflichten, weil er für die Bemessung des zentralen Gehaltsbestandteils, die Grundgehaltssätze, nicht zuständig war. Im Übrigen lag aus materieller Sicht die alleinige Ursache der Besoldungskürzung in der Kürzung der Sonderzahlung. Dieser Besoldungsbestandteil steht im Rahmen einer insgesamt amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich zur Disposition des Besoldungsgesetzgebers.

Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die weitgehende Streichung der Sonderzahlung nach dem Prüfungsschema des Bundesverfassungsgerichts (3. Stufe) aus der Entscheidung vom 5. 5. 20155) als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen werden kann. Das Gericht hat festgestellt, dass der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Fall einer Kollision mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen – insbesondere dem Verbot der Neuverschuldung – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen sei. Entscheidend für die Relevanz von haushaltsrechtlichen Erwägungen im Zusammenhang mit einer Haushaltskonsolidierung sei, dass diese Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts seien (Rn. 128):

„Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <12 ff.>; 18, 159 <166 f.>; 70, 69 <79 f.>; 76, 256 <310>; 114, 258 <289>; 130, 263 <295 f.>). Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <288 f.>). Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363 <378>; 99, 300 <320>; 114, 258 <291>; 117, 372 <388>; stRspr); das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <291 f.>), soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienen.“

In der verfassungsrechtlichen Ausnahmesituation, in der sich der Landesgesetzgeber bei der Aufstellung des Landeshaushalts 2005 befand, durfte er als sachliche Gründe für den weitgehenden Fortfall der Sonderzahlung vorrangig wirtschaftliche Gründe benennen, um auch im Besoldungsbereich Einsparungen zur Sanierung des Landeshaushalts zu generieren: Trotz Ausschöpfung aller Einnahmequellen war auch im Haushaltsjahr 2005 eine Nettokreditaufnahme oberhalb der Summe der eigenfinanzierten Investitionen erforderlich. Dies kollidierte mit der in Art. 71 der Niedersächsischen Verfassung, praktisch wortgleich mit Art. 115 Abs. 1 GG in der bis zum 31. 7. 2009 geltenden Fassung, festgelegten Neuverschuldungsgrenze.

In der Gesetzesbegründung zum Haushaltsgesetz 20056) wird zunächst auf den im Vorjahr eingeschlagenen Weg verwiesen, durch strukturelle Eingriffe auf der Ausgabenseite die Ausgaben auf ein finanzierbares Maß zurückzuführen. Die Entscheidungen zum Haushaltsplan 2005 hätten diesen Weg deutlich verschärft. Die aus den Beschlüssen zu erwartenden haushaltsentlastenden Wirkungen träten jedoch insbesondere aufgrund der sich durch rechtliche Bindungen aus Gesetzen oder Verträgen ergebenden Limitierungen, beispielsweise im Personalkostenbereich, häufig erst mit Verzögerung ein. Eine Haushaltskonsolidierung in der für die Einhaltung der verfassungsmäßigen Grenzen der Neuverschuldung notwendigen Größenordnung von mindestens fünf Prozent des Haushaltsvolumens könne daher nur mittelfristig angelegt werden.

Zur Darlegung der Einsparbemühungen der Landesregierung heißt es hierzu weiter wörtlich:

„Trotz umfangreicher Vermögensaktivierungen und Umsetzung der im Rahmen der Entscheidungskompetenz der Landesregierung und des Landtages liegenden hauhaltentlastenden Beschlüsse ist deshalb zum Haushaltsausgleich 2005 die Veranschlagung von Krediten oberhalb der von Artikel 71 der Niedersächsischen Verfassung (im Folgenden: NV) gezogenen Grenze erforderlich. Die kurzfristig zur Verfügung stehenden Handlungsoptionen führen zwar zu einem Absinken des Ausgabevolumens des Haushaltsplanentwurfs 2005 um 3 % gegenüber 2004, sie sind damit aber auch ausgeschöpft: Im Bereich der Personalkosten werden durch einen Einstellungsstopp, durch Streichung von Sonderzahlungen an Beamtinnen und Beamte sowie neu eingestellte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, durch vollständigen Fortfall der Wahlleistungen der beamtenrechtlichen Beihilfe und durch Anhebung der Eigenbeteiligung bei der polizeilichen Heilfürsorge, durch Kündigung von Tarifverträgen und der Vereinbarung nach § 81 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes über die Gestaltung der Staatsmodernisierung sowie durch umfängliche Nutzung des § 109 des Niedersächsischen Beamtengesetzes die kurzfristig erreichbaren Handlungsmöglichkeiten genutzt. Eingriffe in die administrative Infrastruktur des Landes sind mit einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung eingeleitet, werden aufgrund der rechtlichen Restriktionen im Personalbereich ihre Wirkung aber erst mittelfristig entfalten. Sonstige – Eingriffen der Landesregierung oder des Landtages zugängliche Leistungen des Landes, insbesondere landesgesetzlich begründete Ausgaben, rechtlich ungebundene freiwillige Leistungen und ungebundene Investitionsmittel – wurden als im Grundsatz heranziehbares Konsolidierungspotenzial erfasst und einer ressortweise differenzierten Bewertung unterzogen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Kompetenzen der Landesregierung und des Landtages zur Anpassung der Ausgaben an das geringere Einnahmeniveau dort an ihre Grenze stoßen, wo bei deren Überschreiten eine ernsthafte Gefährdung der durch höherrangiges Recht vorgegebenen Aufgabenerfüllung eintreten würde. Landesregierung und Landtag haben bei ihren Entscheidungen über die Haushaltsplangestaltung neben Artikel 71 NV (Begrenzung der Kreditaufnahme) auch die bundesgesetzlichen Vorgaben sowie die Artikel 57 und 58 NV (angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Landkreise), die Gewährleistungsaufträge aus Artikel 2 Abs. 2 NV i. V. m. Artikel 20 Abs. 1 des Grundgesetzes (Sozialstaatsprinzip), Artikel 4 NV (Recht auf Bildung, Schulwesen), Artikel 5 NV (Wissenschaft, Hochschulen), Artikel 6 NV (Kunst, Kultur und Sport) und Artikel 6a NV (Arbeit, Wohnen) zu berücksichtigen. Eine Priorität zugunsten der Einhaltung der Vorgaben des Artikels 71 NV ist vom Verfassungsgesetzgeber nicht vorgesehen.

Da es nach dem Zahlenwerk des Haushaltsplanentwurfs 2005 objektiv unmöglich ist, alle genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten, sind Landesregierung und Landtag aufgerufen, eine Abwägungsentscheidung herbeizuführen. Diese erfordert in weiten Bereichen einen Meinungsbildungsprozess, der mehr Zeit benötigt, als im Rahmen eines Haushaltsaufstellungsverfahrens zur Verfügung steht. Haushaltskonsolidierung muss deshalb mittelfristig angelegt werden, wie es die Landesregierung mit ihrer Mittelfristigen Planung 2004 bis 2008 auch angekündigt hat.“

Es dürfte in der bundesdeutschen Geschichte nicht allzu häufig der Fall gewesen sein, dass eine Landesregierung bereits bei Einbringung des Gesetzentwurfs offen einräumt, mit diesem Entwurf nicht alle verfassungsrechtlichen Bestimmungen einhalten zu können. Diese haushaltsrechtliche Ausnahmesituation macht deutlich, dass Besoldungskomponenten, sofern sie keinen verfassungsrechtlichen Schutz genossen, nicht von dem Haushaltskonsolidierungsprogramm ausgenommen werden konnten.

Im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushalts 2005 wurde in Niedersachsen ein ressortübergreifendes umfangreiches Konsolidierungsprogramm, das sämtliche Aufgabenbereiche betraf, beschlossen. Ziel war es, Einsparungen in Höhe von 1,9 Mrd. Euro zu realisieren. Die Einsparung durch den Fortfall der Sonderzahlung für Beamte und Versorgungsempfänger belief sich auf 266 Mio. Euro. Dies entspricht einer Quote von 14 Prozent an dem Gesamteinsparvolumen. Die Ausgaben für das Landespersonal insgesamt beliefen sich auf ca. 45 Prozent (ohne Landesbetriebe 39,72 Prozent). Gesamtziel der auch über das Jahr 2005 hinaus andauernden Konsolidierungsmaßnahmen war es, einen verfassungsmäßigen Haushalt wieder herzustellen. Demnach lag weder ein Sonderopfer der Beamten vor, noch wurden sie einseitig zur Entlastung des Haushalts herangezogen.

 

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1)         Umfassend hierzu schon VG Hannover vom 16. 11. 2006 – 2 A 50/04 –; VG Braunschweig vom 5. 12. 2006 – 7 A 88/05 –; VG Lüneburg vom 30. 4. 2009 – 1 A 300/05 –.

2)         Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. 5. 2015 – BvL 17/09 –, Rn. 93; vgl. hierzu auch Abschnitt II.)

3)         BVerfG, Beschluss vom 17. 11. 2015, – 2 BvL 19/09 –, juris.

4)         Vgl. LT-Drs. 15/1330.

5)         BVerfG, Urteil vom 5. 5. 2015 – BvL 17/09 –, Rn. 125-128.

6)         LT-Drs. 15/1330, S. 18 f.