Besoldungsrecht Niedersachsens (Grundwerk)

Ergänzungslieferungen:

• Besoldungsrecht Niedersachsens 64. Ergänzungslieferung
  Autor: Blissenbach vormals Kümmel / Pohl
  Erschienen: November 2018

   

  Die 64. Ergänzungslieferung hat folgende Inhalte:

  • Bearbeitung der Kommentierung zu
    § 3 (Regelung durch Gesetz, Anpassung der Besoldung)
    unter Gruppe 3.

  • Neukommentierungen des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) zu
    § 7 (Höhe des Grundgehalts),
    § 12 (Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit),
    § 33 (Erfahrungsstufen der Besoldungsgruppen R 1 und R 2, Erfahrungszeit und nicht anerkennungsfähige Zeiten),
    § 45 (Zulage bei befristeter Übertragung herausgehobener Funktionen),
     unter Gruppe 3

  • Aktualisierung der Auslandszuschlagsverordnung vom 17. 8. 2010
    unter Gruppe 8a

   

   

  Leseprobe

  NBesG

   § 3

  Regelung durch Gesetz, Anpassung der Besoldung

  …

  VI. Aktuell: Besoldung der Lehrkräfte an Grund-, Haupt- und Realschulen

  1. Ausgangslage

  Derzeit eröffnen die Lehrbefähigungen für allgemeinbildende Schulen in Niedersachsen gemäß § 5 der Niedersächsischen Verordnung über die Laufbahn der Laufbahngruppe 2 der Fachrichtung Bildung (NLVO-Bildung) entweder den Zugang zum ersten oder zum zweiten Einstiegsamt der Laufbahn der Laufbahngruppe 2 der Fachrichtung Bildung. Die Lehrerinnen und Lehrer an Grund-, Haupt- und Realschulen (GHR) erhalten derzeit grundsätzlich eine Besoldung aus der Besoldungsgruppe (BesGr.) A 12. Eine Besoldung aus der BesGr. A 13 erfolgt nur, wenn eine herausgehobene Position vorliegt, z. B. für die Leitung einer Grundschule. Hingegen erhalten alle Lehrkräfte an Gymnasien eine Eingangsbesoldung aus der BesGr. A 13.

  Die Zuordnung zu unterschiedlich bewerteten Einstiegsämtern ist historisch gewachsen und geht noch auf das alte Bundesrecht zurück. Im Rahmen der Modernisierung des Beamtenrechtes im Zuge der Föderalismusreform I ist sie übernommen worden. Im Laufe der Jahre haben sich jedoch Veränderungen im Bereich der Ausbildung der Lehrkräfte des GHR-Bereiches, wie auch hinsichtlich ihrer Tätigkeiten ergeben.

  Die Masterstudiengänge für den GHR-Bereich sind mit Beginn des Wintersemesters 2014/15 von den Lehrämtern Grund- und Hauptschule (GH) und Realschule (R) auf die Lehrämter Grundschule (G) und Haupt- und Realschule (HR) umgestellt worden. Zeitgleich ist die Studiendauer von zwei auf vier Semester verlängert worden. Die Absolventinnen und Absolventen schließen seitdem ihr Studium – analog zu allen anderen Lehramtsstudiengängen – nach zehn Semes­tern Regelstudienzeit mit dem Abschluss „Master of Education“ (300 Leistungspunkte) ab. Die der Verordnung über Masterabschlüsse für Lehrämter in Niedersachsen (Nds. MasterVO-Lehr), die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung (APVO-Lehr) und die Niedersächsische Laufbahnverordnung (NLVO-Bildung) sind in Bezug auf die neue Lehramtsstruktur entsprechend novelliert worden.

  Vor dem Hintergrund der Änderung der Verordnung über Masterabschlüsse für Lehrämter in Niedersachsen und der angeglichenen Dauer des Vorbereitungsdienstes der einzelnen Lehrämter wird der Besoldungsunterschied von den Lehrerinnen und Lehrern an Grund-, Haupt- und Realschulen zum Teil als nicht mehr gerechtfertigt empfunden. Die von den Lehrkräften zu erbringenden Studienleistungen seien umfangreicher geworden. Zudem seien die Anforderungen im GHR-Bereich gestiegen, insbesondere sei die Umsetzung der Inklusion von Belang. Schließlich spreche auch der Bewerbermangel und die damit verbundene Notwendigkeit der Attraktivitätssteigerung in diesem Bereich für eine besoldungsrechtliche Einordnung in die BesGr. A 13.

  Um diese Forderung zu untermauern, sind vom Verband Bildung und Erziehung (VBE)¹⁾ und der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW).²⁾ Rechtsgutachten in Auftrag gegeben worden. Jüngst wurden diese Gutachten durch ein weiteres Gutachten im Auftrag der GEW Hamburg und Bremen³⁾ ergänzt.

  In diesen Gutachten sind die Auswirkungen der angeführten Veränderungen auf die Besoldung der Lehrkräfte betrachtet worden. Beide Gutachten unterstützen die These der GEW und des VBE und kommen zu dem Ergebnis, dass die veränderten Bedingungen der Ausbildung und Tätigkeitsanforderungen besoldungsrechtlich abzubilden sind.

  Eine Studie der Hans-Böckler-Stiftung⁴⁾ kommt ergänzend zu dem Ergebnis, dass die Anforderungsanalyse und -bewertung keine nennenswerten Unterschiede im Niveau der intellektuellen Anforderungen bei den untersuchten Lehrtätigkeiten mehr ergibt.

  Demnach stellt sich die Frage, ob insbesondere die Neustrukturierung des Lehramtsstudiums und des Vorbereitungsdienstes und Aspekte der Attraktivitätssteigerung dazu führen, dass eine höhere Bewertung der Dienstposten im GHR-Bereich nach BesGr. A 13 rechtlich geboten ist.

   

  …

   

  ––––––––––––––––––––

  ¹⁾        Gusy, Gleiche Lehrerbesoldung als Verfassungsauftrag im Bundesland Hessen, Juni 2011.

  ²⁾        Brinktrine, Die rechtliche Zulässigkeit der unterschiedlichen Eingruppierung verschiedener Gruppen beamteter Lehrerinnen und Lehrer nach dem Laufbahn- und Besoldungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen aus verfassungs- und beamtenrechtlicher Perspektive, Januar 2015 (Gutachten 2015).

  ³⁾        Brinktrine, Die rechtliche Zulässigkeit der unterschiedlichen Eingruppierung verschiedener Gruppen beamteter Lehrerinnen und Lehrer nach dem Laufbahn- und Besoldungsrecht der Länder Bremen und Hamburg aus verfassungs- und beamtenrechtlicher Perspektive, Januar 2018 (Gutachten 2018).

  ⁴⁾        Jochmann-Döll, Analysen und Bewertungsmöglichkeiten von Lehrtätigkeiten in der Primarstufe an Grundschulen und der Sekundarstufe II in Berufsschulen, Gymnasien und Gesamtschulen, Mai 2008.

• Besoldungsrecht Niedersachsens 63. Ergänzungslieferung
  Autor: Blissenbach vormals Kümmel / Pohl
  Erschienen: September 2018

   

  Die 63. Ergänzungslieferung hat folgende Inhalte:

  • Aktualisierung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) unter Gruppe 1
  • Neukommentierungen zu
  • 72 (Zuordnung der vorhandenen Beamtinnen und Beamten der Besoldungsordnungen A und C sowie der vorhandenen Richterinnen, Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte der Besoldungsgruppen R 1 und R 2 zu den Erfahrungsstufen und Ableistung der Erfahrungszeit),
  • 73 (Anpassung der Erfahrungsstufen zum 1. Januar 2017),
  • Bearbeitung der Kommentierungen zu
  • 19 (Rückforderung von Bezügen),
  • 25 (Erfahrungsstufen der Besoldungsordnung A, Erfahrungszeit),
  • 26 (Nicht anerkennungsfähige Zeiten),
  • 27 (Öffentlich-rechtliche Dienstherren, Hauptberuflichkeit),
  • 63 (Jährliche Sonderzahlungen)

  unter Gruppe 3,

  • Durchführungshinweise des MF zu § 19 NBesG vom 24. 4. 2018 unter Gruppe 4.
  • Neufassung der Dienstanweisung zum Kindergeldrecht vom 10. 7. 2018, unter Gruppe 10.

   

  Leseprobe

  Auszug aus:

  NBesG

  § 72
  Zuordnung der vorhandenen Beamtinnen und Beamten der Besoldungsordnungen A und C sowie der vorhandenen Richterinnen, Richter Staatsanwältinnen und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R 1 und R 2 zu den Erfahrungsstufen und Ableitung der Erfahrungszeit

   

  I. Allgemeines

  Durch die Neuregelung des § 72 wird die unionsrechtswidrige Altersdiskriminierung des bisherigen Besoldungsdienstalterssystems rückwirkend zum 1. 9. 2011 beseitigt. Hintergrund ist die grundlegende Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. 9. 2011 in Sachen Hennigs und Mai.

   

  1. Rechtliche Ausgangslage

  Das bis zum 31. 12. 2016 gültige System der Bemessung des Grundgehaltes nach Dienst- oder Lebensaltersstufen führte nach der Rechtsprechung zu einer unionsrechtswidrigen Altersdiskriminierung. Deswegen bestanden für die betroffenen Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts¹⁾ grundsätzlich für die Zeit ab Inkrafttreten des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) am 18. 8. 2006 bis zum Inkrafttreten eines unionsrechtskonformen Bemessungssystems ein (verschuldensunabhängiger) Entschädigungsanspruch nach § 15 Abs. 2 AGG in Höhe von 100 Euro pro Monat sowie für die Zeit ab der Verkündung des Urteils des EuGH in der Sache Hennigs und Mai am 8. 9. 2011 bis zum Inkrafttreten eines unionsrechtskonformen Bemessungssystems (jeweils verschuldensabhängige) Schadensersatzansprüche nach § 15 Abs. 1 AGG sowie nach dem sog. unionsrechtlichen Haftungsanspruch, die evtl. auch höher als die Entschädigung ausfallen konnten.

  Allerdings waren zum einen zumindest die Ansprüche nach § 15 Abs. 1 und 2 AGG ausgeschlossen, wenn sie nicht innerhalb der Zwei-Monats-Frist nach § 15 Abs. 4 AGG geltend gemacht worden sind. Zum anderen konnte das unionsrechtskonforme Bemessungssystem rückwirkend in Kraft gesetzt werden, so dass den genannten Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen insoweit die Grundlage entzogen wurde. Dies ist z. B. auch in Sachsen geschehen, dort sogar rückwirkend bis zum 1. 9. 2006). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für verfassungsgemäß erklärt.²⁾

  Der Gesetzentwurf sah ursprünglich vor, das neue Erfahrungsstufensystem, durch das die in dem bisherigen System der Bemessung des Grundgehalts nach Dienst- oder Lebensaltersstufen liegende unionsrechtswidrige Altersdiskriminierung vermieden werden soll, nur mit Wirkung für die Zukunft zu beseitigen. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurden dann jedoch die rechtlichen und finanziellen Konsequenzen einer rückwirkenden Umstellung auf das Erfahrungsstufensystem zum 1. 9. 2011 erörtert. Dabei wurde insbesondere das Szenario einer Umstellung ohne zeitliche Rückwirkung mit dem Szenario einer Umstellung mit zeitlicher Rückwirkung verglichen.

   

  2.1 Umstellung ohne zeitliche Rückwirkung

  Bei einem Festhalten an einer Umstellung ohne Rückwirkung wären ca. 22.000 unter dem Gesichtspunkt der Altersdiskriminierung eingelegte Widersprüche unter Hinweis auf den Ablauf der Frist des § 15 Abs. 4 AGG zurückgewiesen worden. Dabei hätte das Risiko bestanden, dass die Gerichte Klagen von bereits vorhandenen oder neuen Widerspruchsführern auf unionsrechtliche Haftungsansprüche stattgeben hätten. Wenn die Rechtsprechung die Höhe des Haftungsanspruchs mit 100 Euro im Monat beziffert hätte, hätte sich daraus für den Zeitraum seit dem 8. 9. 2011 für 22.000 Widersprüche eine zusätzliche Haushaltsbelastung für das Land Niedersachsen in Höhe von ca. 105 Mio. Euro ergeben. Diese Belastung hätte sich etwas vermindert, wenn die Rechtsprechung den Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch angewendet hätte.³⁾ Umgekehrt hätte sich die Belas­tung sogar noch erhöht, wenn die höheren Instanzen eine höhere Entschädigung als 100 Euro monatlich festgelegt hätten.⁴⁾

   

  2.2 Umstellung mit zeitlicher Rückwirkung

  Aufgrund der Entscheidung in Sachen Hennigs und Mai vom 8. 9. 2011 kam für Niedersachsen vorrangig eine rückwirkende Umstellung auf das Erfahrungsstufensystem für alle Bestandsbeamten zum 1. 9. 2011 in Betracht. Für bis zu 30.000 Neueinstellungen seit diesem Zeitpunkt musste durch die jeweiligen Personalstellen überprüft werden, ob diese im Vergleich zum Erfahrungsstufensystem einen finanziellen Nachteil erlitten haben (sog. Günstigkeitsprüfung). Die entsprechenden Nachzahlungen waren aufgrund der individuell verschiedenen Berufsbiografien nicht genau prognostizierbar. Allerdings war nach entsprechenden Ermittlungen durch die OFD-LBV davon auszugehen, dass für die schwerpunktmäßig betroffenen Besoldungsgruppen des ehemals „mittleren Dienstes“ A 6 und A 7 Nachzahlungen in Höhe max. 3 Mio. Euro anfallen würden. Für die sonstigen Besoldungsgruppen würden sich Nachzahlungsansprüche nur bei ungewöhnlichen Berufsbiografien mit sehr kurzen Ausbildungszeiten ergeben. Selbst bei Berücksichtigung einer Sicherheitsmarge von 1 Mio. Euro war also von Nachzahlungen und einer entsprechenden zusätzlichen Haushaltsbelastung in Höhe von max. 4 Mio. Euro auszugehen.

  Vor diesem Hintergrund wurde im parlamentarischen Verfahren Über­einstimmung erzielt, dass eine entsprechende Regelung im Niedersächsischen Besoldungsgesetz vorgesehen werden sollte. Dabei ist zum einen davon auszugehen, dass das nunmehr auch für Niedersachsen vorgesehene Bemessungssystem nach Erfahrungsstufen unionsrechtskonform ist. Zum anderen ist aufgrund der  nunmehr vorgesehenen rückwirkenden Inkraftsetzung dieses Systems zum 1. 9. 2011 damit zu rechnen, dass für den zurückliegenden Zeitraum bis dahin sämtliche Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche beseitigt werden. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken bestehen dagegen angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht. Für den Zeitraum vom 18. 8. 2006 bis zum 31. 8. 2011 bleibt es zwar dem Grunde nach bei der bisherigen Altersdiskriminierung, sodass insoweit grundsätzlich Entschädigungsansprüche nach § 15 Abs. 2 AGG bestehen könnten. Diesbezügliche Ansprüche sind jedoch in Niedersachsen nicht fristgerecht geltend gemacht worden mit der Folge, dass auch insoweit keine Zahlungsansprüche (mehr) bestehen.

   

  …

   

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  ¹⁾        U. a. BVerwG, Urteil vom 30. 10. 2014 – 2 C 3/13 –, juris.

  ²⁾        BVerfG, Beschluss vom 7. 10. 2015 – 2 BvR 568/15 –, juris.

  ³⁾        So VG Aachen, Urteil vom 16. 7. 2015, juris.

  ⁴⁾        Vgl. hierzu VG Bremen, Urteil vom 25. 8. 2015, juris.

• Besoldungsrecht Niedersachsens 62. Ergänzungslieferung
  Autor: Blissenbach vormals Kümmel / Pohl
  Erschienen: Mai 2018

   

  Die 62. Ergänzungslieferung hat folgende Inhalte:

  • Aktualisierung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes (NBesG) unter Gruppe 1
  • Neukommentierungen des NBesG zu
    § 10 (Besoldung bei mehreren Hauptämtern),
    § 20 (Aufwandsentschädigungen, sonstige Geldzuwendungen),
    § 57 (Anwärterbezüge), § 63 (Jährliche Sonderzahlungen),
    § 64 (Vermögenswirksame Leistungen),
    Bearbeitung der Kommentierungen zu
    § 14 (Schuldhaftes Fernbleiben vom Dienst),
    § 19 (Rückforderung von Bezügen),
    § 34 (Höhe des Familienzuschlags),
    § 35 (Stufen des Familienzuschlags),
    § 36 (Änderung des Familienzuschlags)
    unter Gruppe 3
  • Durchführungshinweise des MF zu den §§ 25 bis 27, 72 und 73 NBesG vom 1. 2. 2018; Erlass des MF vom 9. 1. 2018 zu Anwärtersonderzuschlägen im Fachbereich Straßenwesen; Runderlass des MF vom 19. 3. 2018 zu Anwärtersonderzuschlägen in der Fachrichtung Feuerwehr unter Gruppe 4
  • Haushaltsbegleitgesetz zum Nachtragshaushalt 2018 vom 28. 2. 2018 unter Gruppe 5
  • Aktualisierungen diverser Niedersächsischer Beamtengesetze und Verordnungen unter Gruppe 6
  • Aktualisierung des Gesetzes über vermögenswirksame Leistungen unter Gruppe 8
  • Aktualisierung sonstiger bundesrechtlicher Vorschriften unter Gruppe 9
  • Änderungen in den Gesetzen und sonstigen Vorschriften zum Kindergeldrecht unter Gruppe 10

   

  Leseprobe

  Auszug aus:

  NBesG

  § 63

  Jährliche Sonderzahlungen

  …

   

  1. Bewertung

  Die faktische Streichung der Sonderzahlung entlastete die öffentlichen Haushalte des Landes und anderer niedersächsischer Dienstherrn erheblich von den Personalkosten, traf aber die Bezügeempfänger empfindlich. Daran ändert auch die Gewährung eines Sockelbetrages in Höhe von 420 Euro für Besoldungsempfänger bis zur Besoldungsgruppe A 8 BBesO wenig. Der ergänzend vorgesehene Sonderbetrag für erste und zweite Kinder – insoweit für alle Bezügeempfänger mit Anspruch auf Familienzuschlag – ist auch nach der Aufstockung auf 120 Euro recht gering, für dritte und weitere Kinder mit 400 Euro allerdings beachtlich. Der nachträglich eingefügte Härteausgleich gemäß Absatz 2 Satz 2 ist eine besoldungsrechtliche Petitesse, dem Grunde nach fragwürdig und in seiner Fassung gemessen an dem Regelungsziel misslungen.

   

  2. Rechtliche Aspekte

  Rechtlich ist der weitgehenden Streichung der früheren Sonderzuwendung kaum etwas entgegenzusetzen.¹)

  Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Richterbesoldung vom 5. 5. 2015²) noch einmal ausdrücklich bestätigt, dass die jährliche Sonderzahlung nicht zur sog. Kernalimentation zählt und für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines Grundsatzes des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG genießt.

  Ein Verstoß gegen den relativen Schutz des Alimentationsprinzips liegt angesichts der weitgehenden Streichung der Sonderzahlung im Jahr 2005 ebenfalls nicht vor. Diese Besoldungskürzung könnte nur dann für eine verfassungswidrige Alimentation ausschlaggebend gewesen sein, wenn die allgemeinen Bezüge in den Jahren zuvor so weit von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt worden wären, dass allein die Sonderzuwendung den erforderlichen Ausgleich schaffen konnte, um die Amtsangemessenheit noch sicherzustellen. Die Sonderzuwendung wäre in diesen Zweck dann gleichsam hineingewachsen.

  Viele Bezügeempfänger mit geringem Jahreseinkommen haben im Zusammenhang mit der weitgehenden Streichung der Sonderzahlung darauf hingewiesen, dass sich ihre Bezüge in etwa mit dem Einkommen von Sozialhilfe-Empfängern entsprechender Familienkonstellation vergleichen lassen. Diese Argumentation verdeutlicht, dass schon die Kernalimentation in manchen Fällen nicht auskömmlich ist. Viele Betroffene haben die Streichung der Sonderzahlung zum Anlass genommen, die Amtsangemessenheit der Gesamtalimentation einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen.

  Von Interesse ist in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob die Alimentation von kinderreichen Beamtenfamilien seit der Streichung der Sonderzahlung noch angemessen ist oder es eines bestimmten Ausgleichs beim Kinderanteil im Familienzuschlag zwingend bedarf. In seiner bisherigen Rechtsprechung ging das Bundesverfassungsgericht immer von dem Leitbild einer vierköpfigen Familie aus.

  Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 17. 11. 2015³) über vier Richtervorlagen zur Beamtenbesoldung – insbesondere auch die Vorlage des VG Braunschweig vom 3. 4. 2014 – entschieden. In Niedersachsen waren danach die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 aus dem Jahr 2005 nach Streichung der Sonderzahlung (noch) mit dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar.

  Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, dass der Niedersächsische Gesetzgeber in der Begründung des Gesetzentwurfs zum Haushaltsbegleitgesetz 2005 keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt beziehungsweise solche nicht dokumentiert hat.⁴) Allerdings trafen den Gesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 wegen der zwischen Bund und Ländern geteilten Alimentationsverantwortung auch nur eingeschränkte Begründungspflichten, weil er für die Bemessung des zentralen Gehaltsbestandteils, die Grundgehaltssätze, nicht zuständig war. Im Übrigen lag aus materieller Sicht die alleinige Ursache der Besoldungskürzung in der Kürzung der Sonderzahlung. Dieser Besoldungsbestandteil steht im Rahmen einer insgesamt amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich zur Disposition des Besoldungsgesetzgebers.

  Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die weitgehende Streichung der Sonderzahlung nach dem Prüfungsschema des Bundesverfassungsgerichts (3. Stufe) aus der Entscheidung vom 5. 5. 2015⁵) als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen werden kann. Das Gericht hat festgestellt, dass der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Fall einer Kollision mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen – insbesondere dem Verbot der Neuverschuldung – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen sei. Entscheidend für die Relevanz von haushaltsrechtlichen Erwägungen im Zusammenhang mit einer Haushaltskonsolidierung sei, dass diese Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts seien (Rn. 128):

  „Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <12 ff.>; 18, 159 <166 f.>; 70, 69 <79 f.>; 76, 256 <310>; 114, 258 <289>; 130, 263 <295 f.>). Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <288 f.>). Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363 <378>; 99, 300 <320>; 114, 258 <291>; 117, 372 <388>; stRspr); das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <291 f.>), soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienen.“

  In der verfassungsrechtlichen Ausnahmesituation, in der sich der Landesgesetzgeber bei der Aufstellung des Landeshaushalts 2005 befand, durfte er als sachliche Gründe für den weitgehenden Fortfall der Sonderzahlung vorrangig wirtschaftliche Gründe benennen, um auch im Besoldungsbereich Einsparungen zur Sanierung des Landeshaushalts zu generieren: Trotz Ausschöpfung aller Einnahmequellen war auch im Haushaltsjahr 2005 eine Nettokreditaufnahme oberhalb der Summe der eigenfinanzierten Investitionen erforderlich. Dies kollidierte mit der in Art. 71 der Niedersächsischen Verfassung, praktisch wortgleich mit Art. 115 Abs. 1 GG in der bis zum 31. 7. 2009 geltenden Fassung, festgelegten Neuverschuldungsgrenze.

  In der Gesetzesbegründung zum Haushaltsgesetz 2005⁶) wird zunächst auf den im Vorjahr eingeschlagenen Weg verwiesen, durch strukturelle Eingriffe auf der Ausgabenseite die Ausgaben auf ein finanzierbares Maß zurückzuführen. Die Entscheidungen zum Haushaltsplan 2005 hätten diesen Weg deutlich verschärft. Die aus den Beschlüssen zu erwartenden haushaltsentlastenden Wirkungen träten jedoch insbesondere aufgrund der sich durch rechtliche Bindungen aus Gesetzen oder Verträgen ergebenden Limitierungen, beispielsweise im Personalkostenbereich, häufig erst mit Verzögerung ein. Eine Haushaltskonsolidierung in der für die Einhaltung der verfassungsmäßigen Grenzen der Neuverschuldung notwendigen Größenordnung von mindestens fünf Prozent des Haushaltsvolumens könne daher nur mittelfristig angelegt werden.

  Zur Darlegung der Einsparbemühungen der Landesregierung heißt es hierzu weiter wörtlich:

  „Trotz umfangreicher Vermögensaktivierungen und Umsetzung der im Rahmen der Entscheidungskompetenz der Landesregierung und des Landtages liegenden hauhaltentlastenden Beschlüsse ist deshalb zum Haushaltsausgleich 2005 die Veranschlagung von Krediten oberhalb der von Artikel 71 der Niedersächsischen Verfassung (im Folgenden: NV) gezogenen Grenze erforderlich. Die kurzfristig zur Verfügung stehenden Handlungsoptionen führen zwar zu einem Absinken des Ausgabevolumens des Haushaltsplanentwurfs 2005 um 3 % gegenüber 2004, sie sind damit aber auch ausgeschöpft: Im Bereich der Personalkosten werden durch einen Einstellungsstopp, durch Streichung von Sonderzahlungen an Beamtinnen und Beamte sowie neu eingestellte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, durch vollständigen Fortfall der Wahlleistungen der beamtenrechtlichen Beihilfe und durch Anhebung der Eigenbeteiligung bei der polizeilichen Heilfürsorge, durch Kündigung von Tarifverträgen und der Vereinbarung nach § 81 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes über die Gestaltung der Staatsmodernisierung sowie durch umfängliche Nutzung des § 109 des Niedersächsischen Beamtengesetzes die kurzfristig erreichbaren Handlungsmöglichkeiten genutzt. Eingriffe in die administrative Infrastruktur des Landes sind mit einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung eingeleitet, werden aufgrund der rechtlichen Restriktionen im Personalbereich ihre Wirkung aber erst mittelfristig entfalten. Sonstige – Eingriffen der Landesregierung oder des Landtages zugängliche Leistungen des Landes, insbesondere landesgesetzlich begründete Ausgaben, rechtlich ungebundene freiwillige Leistungen und ungebundene Investitionsmittel – wurden als im Grundsatz heranziehbares Konsolidierungspotenzial erfasst und einer ressortweise differenzierten Bewertung unterzogen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Kompetenzen der Landesregierung und des Landtages zur Anpassung der Ausgaben an das geringere Einnahmeniveau dort an ihre Grenze stoßen, wo bei deren Überschreiten eine ernsthafte Gefährdung der durch höherrangiges Recht vorgegebenen Aufgabenerfüllung eintreten würde. Landesregierung und Landtag haben bei ihren Entscheidungen über die Haushaltsplangestaltung neben Artikel 71 NV (Begrenzung der Kreditaufnahme) auch die bundesgesetzlichen Vorgaben sowie die Artikel 57 und 58 NV (angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Landkreise), die Gewährleistungsaufträge aus Artikel 2 Abs. 2 NV i. V. m. Artikel 20 Abs. 1 des Grundgesetzes (Sozialstaatsprinzip), Artikel 4 NV (Recht auf Bildung, Schulwesen), Artikel 5 NV (Wissenschaft, Hochschulen), Artikel 6 NV (Kunst, Kultur und Sport) und Artikel 6a NV (Arbeit, Wohnen) zu berücksichtigen. Eine Priorität zugunsten der Einhaltung der Vorgaben des Artikels 71 NV ist vom Verfassungsgesetzgeber nicht vorgesehen.

  Da es nach dem Zahlenwerk des Haushaltsplanentwurfs 2005 objektiv unmöglich ist, alle genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten, sind Landesregierung und Landtag aufgerufen, eine Abwägungsentscheidung herbeizuführen. Diese erfordert in weiten Bereichen einen Meinungsbildungsprozess, der mehr Zeit benötigt, als im Rahmen eines Haushaltsaufstellungsverfahrens zur Verfügung steht. Haushaltskonsolidierung muss deshalb mittelfristig angelegt werden, wie es die Landesregierung mit ihrer Mittelfristigen Planung 2004 bis 2008 auch angekündigt hat.“

  Es dürfte in der bundesdeutschen Geschichte nicht allzu häufig der Fall gewesen sein, dass eine Landesregierung bereits bei Einbringung des Gesetzentwurfs offen einräumt, mit diesem Entwurf nicht alle verfassungsrechtlichen Bestimmungen einhalten zu können. Diese haushaltsrechtliche Ausnahmesituation macht deutlich, dass Besoldungskomponenten, sofern sie keinen verfassungsrechtlichen Schutz genossen, nicht von dem Haushaltskonsolidierungsprogramm ausgenommen werden konnten.

  Im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushalts 2005 wurde in Niedersachsen ein ressortübergreifendes umfangreiches Konsolidierungsprogramm, das sämtliche Aufgabenbereiche betraf, beschlossen. Ziel war es, Einsparungen in Höhe von 1,9 Mrd. Euro zu realisieren. Die Einsparung durch den Fortfall der Sonderzahlung für Beamte und Versorgungsempfänger belief sich auf 266 Mio. Euro. Dies entspricht einer Quote von 14 Prozent an dem Gesamteinsparvolumen. Die Ausgaben für das Landespersonal insgesamt beliefen sich auf ca. 45 Prozent (ohne Landesbetriebe 39,72 Prozent). Gesamtziel der auch über das Jahr 2005 hinaus andauernden Konsolidierungsmaßnahmen war es, einen verfassungsmäßigen Haushalt wieder herzustellen. Demnach lag weder ein Sonderopfer der Beamten vor, noch wurden sie einseitig zur Entlastung des Haushalts herangezogen.

  …

   

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  ¹)         Umfassend hierzu schon VG Hannover vom 16. 11. 2006 – 2 A 50/04 –; VG Braunschweig vom 5. 12. 2006 – 7 A 88/05 –; VG Lüneburg vom 30. 4. 2009 – 1 A 300/05 –.

  ²)         Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. 5. 2015 – BvL 17/09 –, Rn. 93; vgl. hierzu auch Abschnitt II.)

  ³)         BVerfG, Beschluss vom 17. 11. 2015, – 2 BvL 19/09 –, juris.

  ⁴)         Vgl. LT-Drs. 15/1330.

  ⁵)         BVerfG, Urteil vom 5. 5. 2015 – BvL 17/09 –, Rn. 125-128.

  ⁶)         LT-Drs. 15/1330, S. 18 f.